Lacunaire et politiquement biaisée ? L’étude de l’IWP sous la loupe

En 2023, l’Institut de politique économique suisse (IWP) publiait une étude sur les salaires dans les administrations publiques dont la méthodologie questionne. Un peu plus d’un an plus tard, au milieu de débats houleux sur les finances fédérales et d’une volonté affirmée par des groupes parlementaires de démanteler les conditions de travail du personnel fédéral, l’IWP actualise son étude, offrant ainsi des arguments aux parlementaires qui s’engagent contre le personnel fédéral.

Étude politiquement biaisée de l’Institut de politique économique suisse de l’Université de Lucerne (IWP)

L’année dernière, l’Institut de politique économique suisse de l’Université de Lucerne (IWP) a publié une étude (en allemand) intitulée « L’emploi public et para-public en Suisse. Où le secteur public se développe-t-il ? ». Cette étude a fait l’objet de gros titres sensationnels dans le domaine public et notamment dans les grands médias. Déjà à l’époque, ni le monde politique ni les médias de masse n’ont eu de discussion critique sur l’étude ou sur l’institut IWP. Une bonne année plus tard, juste au moment de la pause estivale et en plein milieu d’une polémique sur les finances fédérales, l’étude a été « actualisée ». Cette « actualisation » n’est que du vieux vin dans de nouvelles outres ; elle n’augure cependant rien de bon pour le débat budgétaire qui aura lieu cet automne au Parlement.

L’IWP et son positionnement politique

On sait peu de choses sur l’IWP et son financement. Son implantation à l’Université de Lucerne semble lui conférer automatiquement une légitimité scientifique et objective. Mais cette hypothèse est trompeuse. Les sources les plus diverses (dont l’Union syndicale suisse USS) contestent l’indépendance de l’IWP. Des publications traitant de la prévoyance vieillesse, de la répartition des revenus, de la croissance des dépenses ou de l’administration publique affichent elles aussi une couleur partisane, en adhérant aux principes néolibéraux et à une foi parfois naïve dans le marché. Le directeur de l’IWP, le professeur Christoph A. Schaltegger, ne fait pas non plus preuve de neutralité politique. Il a ainsi été, entre autres, conseiller de l’ancien conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz, ce même conseiller fédéral qui a imposé l’un des plus grands paquets d’économies au personnel de la Confédération. Il a également été membre de la direction et responsable du domaine de la politique financière et fiscale de la faîtière économie suisse. Ses préférences politiques sont faciles à classer. Tout cela ne semble pas scandaleux : il existe des scientifiques de toutes les couleurs politiques. Mais lorsqu’une étude aussi explosive est publiée par un institut au nom très alléchant, sans aucune autre information sur l’origine des fonds de l’institut, cela devient problématique. En effet, tout ce que nous savons est qui siège au conseil de fondation et au conseil consultatif de l’institut, et qu’aucun·e politicien·ne actif·ive n’en fait partie.

Comparer les comparables :

Une étude avec des lacunes scientifiques ? 

Publier une étude avec des données aussi explosives sans jamais prendre contact avec les acteurs·rices directement concerné·e·s, comme l’administration fédérale ou l’Office fédéral du personnel (OFPER), est plutôt déconcertant. Dans ce contexte, difficile pour l’APC de ne pas penser que l’IWP s’est donné pour mission de faire monter la température contre le personnel fédéral afin de préparer le terrain au démantèlement politique de ses conditions de travail. Les médias s’en emparent avec délectation et même la télévision suisse SRF n’a pas pris le temps d’examiner l’étude et ses méthodes d’un œil critique avant d’en parler. L’ampleur de la campagne médiatique contre le personnel de la Confédération s’est également illustrée à maintes reprises dans la Neue Zürcher Zeitung (NZZ), un journal si soucieux de la qualité que près de 30 ans après l’abrogation de la loi sur les fonctionnaires, il utilise encore le terme de fonctionnaires dans certaines publications. Tragique, mais vrai.

L’étude de l’IWP présente des lacunes d’ordre technique qui influencent fortement les interprétations des résultats. Ces défauts ont déjà été abordés par différentes parties après la publication de la première étude en 2023, mais cette critique de la méthodologie et du traitement des données n’a pas trouvé d’écho dans les articles des médias. Les gros titres annonçant la prime salariale supérieure à 11,6 % de l’administration fédérale sonnaient trop accrocheurs. Bien que les auteurs eux-mêmes relativisent cette prime salariale dans une phrase annexe et à la fin de l’étude, on n’en a pas lu un mot dans les reportages. Cette relativisation est toutefois importante et serait surtout appropriée parce que la première étude IWP était basée sur les données de l’ESPA (Enquête suisse sur la population active). Cette enquête fournit des données sur le taux d’activité et la situation de l’emploi de la population suisse. Si les données salariales sont également collectées dans l’ESPA, elles sont très rudimentaires et donc peu fiables et ne se prêtent donc pas à des comparaisons salariales. D’un point de vue méthodologique, l’étude IWP a donc comparé l’employeur qu’est la Confédération, avec ses 40’000 employé·e·s, avec l’ensemble du secteur privé, qui compte bien plus  e quatre millions de personnes actives.

L’étude IWP estime que « les salaires sont plus élevés si l’on compare postes et main-d’œuvre équivalents de l’administration et du secteur privé ». Or les données de l’ESPA ne permettent pas de telles comparaisons. Il n’est donc guère surprenant que l’on arrive à des affirmations disant que le salaire moyen de l’administration fédérale soit supérieur à celui de l’ensemble du secteur privé puisque le secteur privé comprend également des branches telles que la restauration (environ 250’000 personnes actives) ou le commerce de détail (environ 320’000 personnes actives), qui présentent un niveau de salaire bas, voire précaire, ou encore le secteur de la construction (350’000 personnes actives), qui représente principalement des travailleurs·euses à bas et moyen salaire. Ces différences se répercutent sur le salaire moyen correspondant. Les auteurs de l’étude ont eux-mêmes reconnu la valeur informative limitée de l’étude. L’étude fait également un constat difficilement compréhensible sur l’académisation croissante de l’administration fédérale, mais ces données ne proviennent pas non plus de l’administration fédérale. Relevons que l’enquête bisannuelle sur la structure des salaires (ESS) a été prise en compte pour la comparaison des salaires de l’étude actualisée, en plus des données de l’ESPA, afin d’obtenir, selon les auteurs, des données « encore plus » fiables. Si l’intégration des données de l’ESS est à saluer, car elles sont plus fiables pour les comparaisons salariales, il n’est cependant toujours pas possible de savoir comment l’évaluation a été effectuée et surtout comment les données des deux enquêtes ont été traitées. Cela reste, malgré une mise à jour et une plus grande précision des données, un des principaux défauts de l’étude. Ce n’est pas parce que l’étude actualisée intègre en plus les données de l’ESS que tous les doutes concernant l’étude ont disparu. 
 

Les différences régionales et la taille des établissements de référence doivent également être prises en compte

Le facteur régional dans le recrutement de personnel qualifié est un élément qui n’est également pas pris en compte dans l’étude IWP. Dans la comparaison entre la Confédération et l’ensemble de l’économie privée, il ne faut pas oublier que l’administration fédérale recrute beaucoup plus sur les marchés du travail urbains, où le niveau des salaires est généralement plus élevé en raison du coût de la vie. C’est la raison pour laquelle l’indemnité de résidence fait partie intégrante du salaire au niveau fédéral.

Un autre élément dans la comparaison entre la Confédération et l’économie privée qui ne tient pas non plus la route est celui de la taille. La Confédération devrait être comparée à d’autres entreprises privées de sa taille, c’est-à-dire à d’autres grandes
entreprises suisses présentant des similitudes structurelles. En effet, c’est avec ces entreprises que la Confédération est en concurrence pour le personnel. Pour oser une analogie bancaire, nous pourrions, par exemple, affirmer que les collaborateurs·rices de l’UBS sont trop payé·e·s par rapport à celles et ceux d’une petite banque régionale. Il existe toutefois des raisons économiques qui expliquent qu’une grande banque verse des salaires plus élevés qu’une petite. Cette thèse est notamment confirmée par le fait que la prime salariale est plus faible dans les cantons et encore plus faible dans les communes, ces niveaux d’administrations étant parfois plus proches des entreprises moyennes comparées et l’ancrage régional y jouant une influence importante.

La comparaison entre la Confédération et le reste de l’économie privée ne tient pas non plus la route, car la Confédération devrait être comparée à d’autres entreprises privées de sa taille.

La pénurie de main-d’œuvre qualifiée :
un phénomène propre au secteur privé ?

Selon les auteurs de l’étude IWP, l’administration fédérale, ou l’administration publique en général, fausserait la concurrence par le biais de la prime salariale et aggraverait ainsi la pénurie de personnel qualifié dans l’économie privée. La situation de départ est nettement plus complexe : le secteur public ressent également la pénurie de maind’œuvre qualifiée et sera même plus touché que la moyenne, dans les années à venir, avec la vague de départs à la retraite de la génération des babyboomers qui s’abattra sur l’administration fédérale. Cela ne se fera pas sentir de la même manière dans tous les domaines, car la Confédération n’est pas aussi compétitive que des acteurs privés similaires dans tous les domaines ou branches.

Aujourd’hui déjà, l’administration fédérale a du mal à trouver certain·e·s spécialistes et expert·e·s dans le domaine de l’informatique, des sciences des données ou dans le domaine des finances et, dans certains cas, ne peut plus rivaliser avec l’économie privée depuis longtemps. Pour parvenir à cette conclusion, il aurait suffi aux auteurs de
l’étude de mener une enquête au sein de l’administration fédérale. Dans d’autres domaines, la Confédération est à nouveau plus compétitive et mène la vie dure à l’économie privée. Nous pourrions interpréter cet état de fait en avançant que la Confédération paie trop, mais il n’est pas audacieux de penser que dans ces secteurs, les salaires de l’économie privée sont potentiellement trop bas.
La conclusion selon laquelle les salaires du secteur public sont généralement trop élevés alors
que ceux du secteur privé sont plus bas ne résiste
pas à la comparaison avec la réalité. L’influence
de la Confédération en tant qu’employeur sur le
marché du travail et, par conséquent, en tant que
concurrent par rapport aux secteurs concernés
de l’économie privée, est aussi variée que ses activités.
Il convient en outre de faire une distinction entre
les régions dans le contexte de la pénurie de personnel qualifié. Personne ne nie qu’en tant qu’actrice importante dans la région de Berne, l’administration fédérale est une concurrente féroce sur le marché du travail dans la région et son agglomération, tant pour l’économie privée que pour les administrations cantonales et communales proches. Avancer que l’administration fédérale est une concurrente sérieuse dans la course au personnel qualifié dans les régions périphériques est une erreur. Affirmer que l’administration fédérale exerce en soi une influence de distorsion de la concurrence vis-à-vis de l’économie privée dans la lutte pour les jeunes travailleurs·euses ne peut pas être retenue. Le marché du travail et les défis pour l’avenir sont trop complexes pour souffrir de ce genre de raccourcis.

L’absurdité culmine ensuite avec l’affirmation déconcertante que les jeunes choisiraient leurs domaines d’études en fonction de la hauteur des salaires dans le secteur public. Il faut aller chercher loin pour en tirer cette conclusion. Si c’était vrai, il n’y aurait, par exemple, pas de pénurie d’enseignant·e·s dans le domaine de l’école obligatoire, ni de manque flagrant de personnel qualifié dans le domaine de la santé, et encore moins de pénurie de personnel qualifié dans le domaine du numérique.

Il est difficile de comprendre pourquoi, au lieu de désigner un bouc émissaire sans arguments valables, les auteurs de l’étude ne cherchent pas les causes réelles de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée qui s’aggrave, afin de présenter des analyses utiles à l’économie réelle. Actuellement, c’est l’inverse qui se produit : le Parlement de droite reçoit des arguments fallacieux pour s’attaquer aux conditions de travail du personnel de la Confédération. A long terme, les conditions d’emploi pourraient se dégrader durablement dans tous les domaines, avec les conséquences que cela implique non seulement pour le marché du travail national, mais aussi pour l’économie dans son ensemble.

Les salaires et les conditions de travail au sein de l’administration fédérale doivent être bons. L’administration fédérale, et l’administration publique en général, doit jouer un rôle de modèle sur le marché du travail. Les salaires ne sont toutefois qu’une partie du paquet et d’autres conditions-cadres sont également essentielles pour les employé·e·s.
Pour les un·e·s, il s’agit de la conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée, pour les autres, du sens de la mission, pour n’en citer que deux. Tout comme les projets de vie de notre société se diversifient et changent continuellement, le monde
du travail se redéfinit sans cesse et doit s’adapter. Dans ce monde du travail agile-dynamique, tous les employeurs doivent se démarquer.

Karlheinz Sonntag, professeur senior de recherche sur le travail et la conception organisationnelle à l’université de Heidelberg, a récemment déclaré (NZZ, 02 août 2024) qu’au lieu de s’interroger sur les « stéréotypes douteux » des jeunes générations
X, Y et Z, il serait plus judicieux pour les entreprises de créer un environnement de travail différencié selon l’âge. Les entreprises proactives le font déjà, en accompagnant la génération qui quittera le monde du travail dans les années à venir avec des programmes tels que « le Silverline », « Midlife Power » ou « 50plus » et en les maintenant dans l’entreprise de manière réduite au-delà de l’âge de la retraite. Toutefois, selon Sonntag, « des enquêtes récentes laissent penser que de nombreux·euses cadres et décideurs·euses, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, sont hésitant·e·s à cet égard. Ils·elles ne se sentent pas encore suffisamment préparé·e·s à utiliser de telles actions pour couvrir les besoins en main-d’œuvre qualifiée dans leur organisation ou à se pencher sur les préférences et les souhaits professionnels spécifiques à la génération de leur personnel ».

Selon le professeur Sonntag, la maîtrise de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée passe également par une « gestion des âges et des générations » réussie dans les entreprises et les organisations, avec des conditions-cadres variées telles que de nouveaux parcours de carrière, des programmes de formation continue adaptés aux besoins ou, comme le dit Sonntag, une « conception ergonomique des outils de travail et des logiciels, différenciée en fonction de l’âge, peu contraignante et non invalidante ». Ces mesures doivent être associées à d’autres mesures destinées aux jeunes gé-
nérations, qui accordent plus d’importance aux modèles de travail hybrides et flexibles dans l’harmonisation de la vie professionnelle et de la vie privée. Grâce à ces mesures variées, il devrait être possible, pour les jeunes, de postuler davantage et, pour les plus âgé·e·s, de rester dans l’organisation. Il est nécessaire toutefois de tenir compte de ces besoins en constante évolution.

Sur ce point, nous pouvons affirmer, à juste titre, que le secteur privé a un grand avantage sur l’administration publique : il est à même de réagir plus rapidement et de manière moins bureaucratique aux nouveaux développements. Le cadre légal est nettement moins restrictif et contraignant pour réagir, par des projets pilotes ou des essais, à de nouvelles situations. L’économie privée n’est soumise que de manière très limitée aux longs processus législatifs politiques et ne doit faire passer tout changements dans les rouages parfois lents de la politique.

En conclusion, nous pouvons constater que si les conditions matérielles dans le monde du travail sont un facteur non négligeable pour la compétitivité sur le marché de l’emploi, l’économie privée possède la possibilité de tirer profit de sa rapide capacité d’adaptation aux nouveaux besoins des différentes générations d’employé·e·s sur le marché du travail et d’augmenter ainsi son attractivité en tant qu’employeur.

Et si les pouvoirs publics payaient tout simplement
des salaires équitables ?

Selon l’étude IWP, les primes salariales à la Confédération ne sont pas les mêmes dans tous les domaines. Ainsi, les salaires les plus bas présentent les primes les plus élevées et plus le niveau de salaire augmente, plus les primes sont basses. L’âge et la durée d’engagement exercent également une influence non négligeable sur le montant de la prime salariale. Les interprétations des auteurs, compte tenu de leur idéologie politique, ont certainement leur raison d’être, mais elles pourraient également être autres. Il est par exemple intéressant de constater que les salarié·e·s bénéficiant de primes dans les segments de salaires élevés gagnent mieux leur vie dans le secteur privé qu’au niveau fédéral. Cela indique que le secteur public, avec ses systèmes salariaux « rigides » volontiers interprétés de manière négative, tient à distance les excès salariaux en matière de hauts salaires et les empêche, à raison.

Une autre interprétation problématique des auteurs consiste à supposer que le secteur privé verse dans tous les cas des salaires « justes » et que tou·te·s celles et ceux qui se situent au-dessus doivent être considéré·e·s comme surrémunéré·e·s. Or, le fait que les primes salariales soient plus élevées au bas de l’échelle des salaires indique que la Confédération verse justement de bons salaires dans le secteur dit des bas et très bas salaires. Il est bien connu, et ce n’est pas répréhensible, qu’un·e agent·e de nettoyage ou le personnel logistique gagne mieux sa vie à la Confédération que dans l’économie privées.

Mais c’est également le cas parce que dans ces domaines, l’économie privée pratique parfois du dumping salarial. Les syndicats ne pourraient que se réjouir de voir la Confédération agir comme moteur de croissance pour ces segments salariaux. Il en va de même pour les salaires moyens.

Il est également intéressant de noter que la prime salariale est significativement plus élevée chez les femmes que chez les hommes. Nous pourrions en déduire que la primauté de l’égalité de traitement est plus importante dans l’administration publique, avec ses systèmes salariaux « rigides », que dans certaines parties du secteur privé.

Jérôme Hayoz, secrétaire général de l’APC